國務(wù)院關(guān)于印發(fā)改革國有資本
授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知
國發(fā)〔2019〕9號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu):
現(xiàn)將《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》印發(fā)給你們,請認(rèn)真貫徹落實。
國務(wù)院? ? ? ? ? ? ? ?
2019年4月19日? ? ? ? ??
(此件公開發(fā)布)
改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案
按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的決策部署,近年來,履行國有資本出資人職責(zé)的部門及機構(gòu)(以下稱出資人代表機構(gòu))堅持以管資本為主積極推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變,制定并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單,取消、下放、授權(quán)一批工作事項,監(jiān)管效能有效提升,國有資產(chǎn)管理體制不斷完善。但也要看到,政企不分、政資不分的問題依然存在,出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)之間權(quán)責(zé)邊界不夠清晰,國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位的現(xiàn)象仍有發(fā)生,國有資本運行效率有待進(jìn)一步提高。黨中央、國務(wù)院對此高度重視,黨的十九大明確提出,要完善各類國有資產(chǎn)管理體制,改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。為貫徹落實黨的十九大精神,加快推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革,進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制,推動國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整,打造充滿生機活力的現(xiàn)代國有企業(yè),現(xiàn)提出以下方案。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度,堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,切實轉(zhuǎn)變出資人代表機構(gòu)職能和履職方式,實現(xiàn)授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一,切實保障國有資本規(guī)范有序運行,促進(jìn)國有資本做強做優(yōu)做大,不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力,培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。
(二)基本原則。
——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。將堅持和加強黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)貫穿國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革全過程和各方面,充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,確保國有企業(yè)更好地貫徹落實黨和國家方針政策、重大決策部署。
——堅持政企分開政資分開。堅持政府公共管理職能與國有資本出資人職能分開,依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系,依法確立國有企業(yè)的市場主體地位,最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。
——堅持權(quán)責(zé)明晰分類授權(quán)。政府授權(quán)出資人代表機構(gòu)按照出資比例對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé),科學(xué)界定出資人代表機構(gòu)權(quán)責(zé)邊界。國有企業(yè)享有完整的法人財產(chǎn)權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán),承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。按照功能定位、治理能力、管理水平等企業(yè)發(fā)展實際情況,一企一策地對國有企業(yè)分類授權(quán),做到權(quán)責(zé)對等、動態(tài)調(diào)整。
——堅持放管結(jié)合完善機制。加快調(diào)整優(yōu)化出資人代表機構(gòu)職能和履職方式,加強清單管理和事中事后監(jiān)管,該放的放權(quán)到位、該管的管住管好。建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系,精簡監(jiān)管事項,明確監(jiān)管重點,創(chuàng)新監(jiān)管手段,提升監(jiān)管水平,防止國有資產(chǎn)流失,確保國有資產(chǎn)保值增值。
(三)主要目標(biāo)。出資人代表機構(gòu)加快轉(zhuǎn)變職能和履職方式,切實減少對國有企業(yè)的行政干預(yù)。國有企業(yè)依法建立規(guī)范的董事會,董事會職權(quán)得到有效落實。將更多具備條件的中央企業(yè)納入國有資本投資、運營公司試點范圍,賦予企業(yè)更多經(jīng)營自主權(quán)。到2022年,基本建成與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度相適應(yīng)的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界界定清晰,授權(quán)放權(quán)機制運行有效,國有資產(chǎn)監(jiān)管實現(xiàn)制度完備、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理規(guī)范、實時在線、精準(zhǔn)有力,國有企業(yè)的活力、創(chuàng)造力、市場競爭力和風(fēng)險防控能力明顯增強。
二、優(yōu)化出資人代表機構(gòu)履職方式
國務(wù)院授權(quán)國資委、財政部及其他部門、機構(gòu)作為出資人代表機構(gòu),對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。出資人代表機構(gòu)作為授權(quán)主體,要依法科學(xué)界定職責(zé)定位,加快轉(zhuǎn)變履職方式,依據(jù)股權(quán)關(guān)系對國家出資企業(yè)開展授權(quán)放權(quán)。
(一)實行清單管理。制定出臺出資人代表機構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單,清單以外事項由企業(yè)依法自主決策,清單以內(nèi)事項要大幅減少審批或事前備案。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作,將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。
(二)強化章程約束。依法依規(guī)、一企一策地制定公司章程,規(guī)范出資人代表機構(gòu)、股東會、黨組織、董事會、經(jīng)理層和職工代表大會的權(quán)責(zé),推動各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行使權(quán)利、履行義務(wù),充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用。
(三)發(fā)揮董事作用。出資人代表機構(gòu)主要通過董事體現(xiàn)出資人意志,依據(jù)股權(quán)關(guān)系向國家出資企業(yè)委派董事或提名董事人選,規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任,明確工作目標(biāo)和重點;建立出資人代表機構(gòu)與董事的溝通對接平臺,建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓(xùn)機制,完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度。
(四)創(chuàng)新監(jiān)管方式。出資人代表機構(gòu)以企業(yè)功能分類為基礎(chǔ),對國家出資企業(yè)進(jìn)行分類管理、分類授權(quán)放權(quán),切實轉(zhuǎn)變行政化的履職方式,減少審批事項,強化事中事后監(jiān)管,充分運用信息化手段,減輕企業(yè)工作負(fù)擔(dān),不斷提高監(jiān)管效能。
三、分類開展授權(quán)放權(quán)
出資人代表機構(gòu)對國有資本投資、運營公司及其他商業(yè)類企業(yè)(含產(chǎn)業(yè)集團,下同)、公益類企業(yè)等不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán),定期評估效果,采取擴大、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整。
(一)國有資本投資、運營公司。出資人代表機構(gòu)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發(fā)〔2018〕23號)有關(guān)要求,結(jié)合企業(yè)發(fā)展階段、行業(yè)特點、治理能力、管理基礎(chǔ)等,一企一策有側(cè)重、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán),維護好股東合法權(quán)益。授權(quán)放權(quán)內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵、工資總額和重大財務(wù)事項管理等,亦可根據(jù)企業(yè)實際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。
戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理。授權(quán)國有資本投資、運營公司根據(jù)出資人代表機構(gòu)的戰(zhàn)略引領(lǐng),自主決定發(fā)展規(guī)劃和年度投資計劃。國有資本投資公司圍繞主業(yè)開展的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務(wù)可視同主業(yè)投資。授權(quán)國有資本投資、運營公司依法依規(guī)審核國有資本投資、運營公司之間的非上市公司產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項。
選人用人和股權(quán)激勵。授權(quán)國有資本投資、運營公司董事會負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核和薪酬管理(不含中管企業(yè)),積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員,推行職業(yè)經(jīng)理人制度,對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度,完善中長期激勵機制。授權(quán)國有資本投資、運營公司董事會審批子企業(yè)股權(quán)激勵方案,支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權(quán)、股票增值權(quán)、限制性股票、分紅權(quán)、員工持股以及其他方式開展股權(quán)激勵,股權(quán)激勵預(yù)期收益作為投資性收入,不與其薪酬總水平掛鉤。支持國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類企業(yè)的核心團隊持股和跟投。
工資總額和重大財務(wù)事項管理。國有資本投資、運營公司可以實行工資總額預(yù)算備案制,根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和薪酬策略、年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)濟效益,綜合考慮勞動生產(chǎn)率提高和人工成本投入產(chǎn)出率、職工工資水平市場對標(biāo)等情況,結(jié)合政府職能部門發(fā)布的工資指導(dǎo)線,編制年度工資總額預(yù)算。授權(quán)國有資本投資、運營公司自主決策重大擔(dān)保管理、債務(wù)風(fēng)險管控和部分債券類融資事項。
政府直接授權(quán)的國有資本投資、運營公司按照有關(guān)規(guī)定對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),遵循有關(guān)法律和證券市場監(jiān)管規(guī)定開展國有資本運作。
(二)其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)。對未納入國有資本投資、運營公司試點的其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè),要充分落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),出資人代表機構(gòu)主要對集團公司層面實施監(jiān)管或依據(jù)股權(quán)關(guān)系參與公司治理,不干預(yù)集團公司以下各級企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具體事項。對其中已完成公司制改制、董事會建設(shè)較規(guī)范的企業(yè),要逐步落實董事會職權(quán),維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利,明確由董事會自主決定公司內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置、基本管理制度制定、風(fēng)險內(nèi)控和法律合規(guī)管理體系建設(shè)以及履行對所出資企業(yè)的股東職責(zé)等事項。
四、加強企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)
指導(dǎo)推動國有企業(yè)進(jìn)一步完善公司治理體系,強化基礎(chǔ)管理,優(yōu)化集團管控,確保各項授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)。
(一)完善公司治理。按照建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的要求,把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來,加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機制。建設(shè)規(guī)范高效的董事會,完善董事會運作機制,提升董事會履職能力,激發(fā)經(jīng)理層活力。要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場化選聘和契約化管理,明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權(quán)利與責(zé)任,強化剛性考核,建立退出機制。
(二)夯實管理基礎(chǔ)。按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則,加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理。推進(jìn)管理創(chuàng)新,優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)。深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革,實現(xiàn)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減。不斷強化風(fēng)險防控體系和內(nèi)控機制建設(shè),完善內(nèi)部監(jiān)督體系,有效發(fā)揮企業(yè)職工代表大會和內(nèi)部審計、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用。
(三)優(yōu)化集團管控。國有資本投資公司以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主,建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式,重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況。國有資本運營公司以財務(wù)性持股為主,建立財務(wù)管控模式,重點關(guān)注國有資本流動和增值狀況。其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)以對核心業(yè)務(wù)控股為主,建立戰(zhàn)略管控和運營管控相結(jié)合的模式,重點關(guān)注所承擔(dān)國家戰(zhàn)略使命和保障任務(wù)的落實狀況。
(四)提升資本運作能力。國有資本投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺,以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)開展國有資本運作。在所出資企業(yè)積極發(fā)展混合所有制,鼓勵有條件的企業(yè)上市,引進(jìn)戰(zhàn)略投資者,提高資本流動性,放大國有資本功能。增強股權(quán)運作、價值管理等能力,通過清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批,實現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換,變現(xiàn)后投向更需要國有資本集中的行業(yè)和領(lǐng)域。
五、完善監(jiān)督監(jiān)管體系
通過健全制度、創(chuàng)新手段,整合監(jiān)督資源,嚴(yán)格責(zé)任追究,實現(xiàn)對國有資本的全面有效監(jiān)管,切實維護國有資產(chǎn)安全,堅決防止國有資產(chǎn)流失。
(一)搭建實時在線的國資監(jiān)管平臺。出資人代表機構(gòu)要加快優(yōu)化監(jiān)管流程、創(chuàng)新監(jiān)管手段,充分運用信息技術(shù),整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng),搭建連通出資人代表機構(gòu)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺,實現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。建立模塊化、專業(yè)化的信息采集、分析和報告機制,加強信息共享,增強監(jiān)管的針對性和及時性。
(二)統(tǒng)籌協(xié)同各類監(jiān)督力量。加強國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督,結(jié)合中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)派駐改革的要求,依照有關(guān)規(guī)定清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé),有效整合企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督資源,增強監(jiān)督工作合力,形成監(jiān)督工作閉環(huán),加快建立全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系,切實增強監(jiān)督有效性。
(三)健全國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。明確企業(yè)作為維護國有資產(chǎn)安全、防止流失的責(zé)任主體,健全內(nèi)部管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度。建立健全分級分層、有效銜接、上下貫通的責(zé)任追究工作體系,嚴(yán)格界定違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任,嚴(yán)肅追究問責(zé),實行重大決策終身責(zé)任追究制度。
六、堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
將堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革的全過程和各方面,在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,為改革提供堅強有力的政治保證。
(一)加強對授權(quán)放權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)。授權(quán)主體的黨委(黨組)要加強對授權(quán)放權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo),深入研究授權(quán)放權(quán)相關(guān)問題,加強行權(quán)能力建設(shè),加快完善有效監(jiān)管體制,抓研究謀劃、抓部署推動、抓督促落實,確保中央關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的決策部署落實到位。
(二)改進(jìn)對企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和督導(dǎo)。上級黨組織加強對國有企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo),出資人代表機構(gòu)黨組織負(fù)責(zé)國家出資企業(yè)黨的建設(shè)。國家出資企業(yè)黨組織要認(rèn)真落實黨中央、上級黨組織、出資人代表機構(gòu)黨組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)方面提出的工作要求。在改組組建國有資本投資、運營公司過程中,按照“四同步”、“四對接”的要求調(diào)整和設(shè)置黨的組織、開展黨的工作,確保企業(yè)始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。
(三)充分發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。企業(yè)黨委(黨組)要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,把方向、管大局、保落實,依照有關(guān)規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項,并作為董事會、經(jīng)理層決策重大事項的前置程序。要妥善處理好各治理主體的關(guān)系,董事會、經(jīng)理層等治理主體要自覺維護黨組織權(quán)威,根據(jù)各自職能分工發(fā)揮作用,既要保證董事會對重大問題的決策權(quán),又要保證黨組織的意圖在重大決策中得到體現(xiàn)。董事會、經(jīng)理層中的黨員要堅決貫徹落實黨組織決定,向黨組織報告落實情況。在推行經(jīng)理層成員聘任制和契約化管理、探索職業(yè)經(jīng)理人制度等改革過程中,要把堅持黨管干部原則和發(fā)揮市場機制作用結(jié)合起來,保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重要干部的管理權(quán),落實董事會、經(jīng)理層的選人用人權(quán)。
七、周密組織科學(xué)實施
各地區(qū)、各部門、各出資人代表機構(gòu)和廣大國有企業(yè)要充分認(rèn)識推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要意義,準(zhǔn)確把握改革精神,各司其職、密切配合,按照精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)、穩(wěn)妥推進(jìn)的工作要求,堅持一企一策、因企施策,不搞批發(fā)式、不設(shè)時間表,對具備條件的,成熟一個推動一個,運行一個成功一個,不具備條件的不急于推進(jìn),確保改革規(guī)范有序進(jìn)行,推動國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo),明確職責(zé)分工。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革工作,研究協(xié)調(diào)相關(guān)重大問題。出資人代表機構(gòu)要落實授權(quán)放權(quán)的主體責(zé)任。國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位及有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工,加快研究制定配套政策措施,指導(dǎo)推動改革實踐,形成合力共同推進(jìn)改革工作。
(二)健全法律政策,完善保障機制。加快推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革涉及的法律法規(guī)的立改廢釋工作,制定出臺配套政策法規(guī),確保改革于法有據(jù)。建立健全容錯糾錯機制,全面落實“三個區(qū)分開來”,充分調(diào)動和激發(fā)廣大干部職工參與改革的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
(三)強化跟蹤督導(dǎo),確保穩(wěn)步推進(jìn)。建立健全督查制度,加強跟蹤督促,定期總結(jié)評估各項改革舉措的執(zhí)行情況和實施效果,及時研究解決改革中遇到的問題,確保改革目標(biāo)如期實現(xiàn)。
(四)做好宣傳引導(dǎo),營造良好氛圍。堅持鼓勵探索、實踐、創(chuàng)新的工作導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向,采取多種方式解讀宣傳改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的方針政策,積極宣介推廣改革典型案例和成功經(jīng)驗,營造有利于改革的良好環(huán)境。
各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)人民政府要按照本方案要求,結(jié)合實際推進(jìn)本地區(qū)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革工作。
金融、文化等國有企業(yè)的改革,按照中央有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。